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人口发展进入关键转折期 “十四五”人口规划前瞻(图)

宏观数据

中商产业研究院2020-12-03

中商情报网讯:进入21世纪后,我国人口发展的内在动力和外部条件发生了显著改变,出现重要转折性变化。准确把握人口变化趋势性特征,深刻认识这些变化对人口安全和经济社会发展带来的挑战,对于谋划好人口长期发展具有重大意义。

一、人口发展现状

全国人口总量继续增加,增速放缓。城镇人口比重超过60%,城镇化水平继续提升。劳动年龄人口有所减少,劳动力资源依然丰富。出生人口减少,人口老龄化加剧。

——人口总量平稳增长2019年末全国大陆总人口为14.00亿人,较2016年增加1734万人。

——人口结构不断变化。2019年出生人口性别比连续下降至110.14,60岁及以上老年人口占比提升至18.1%,15-64岁人口为9.89亿,劳动年龄人口于2011年达到峰值后持续下降,家庭户均人口规模减少。

——人口素质稳步提升。人均预期寿命提高到77.3岁。妇幼健康核心指标持续向好,孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别降至17.8/10万和5.6‰,提前实现联合国千年发展目标。“十三五”期间,我国在各级教育普及程度方面都达到或者超过中高收入国家平均水平,劳动年龄人口平均受教育年限达到10.7年。

——人口城乡结构发生重大变化。常住人口城镇化率从2016年的57.35%提升至2019年的60.6%,流动人口从2.45亿人减少至2.36亿人。

——重点人群保障水平不断提高。2019年农村贫困人口为551万人,较2016年减少了87.3%。老年人、残疾人等群体社会保障体系和公共服务体系逐步健全。家庭发展能力得到增强。

二、国家人口发展规划目标完成情况

2016年12月30日,国务院发布《国家人口发展规划(2016—2030年)》,明确人口发展目标:到2020年,全面两孩政策效应充分发挥,生育水平适度提高,人口素质不断改善,结构逐步优化,分布更加合理。到2030年,人口自身均衡发展的态势基本形成,人口与经济社会、资源环境的协调程度进一步提高。

从目前来看,2019年出生人口性别比、人均预期寿命、常住人口城镇化率提前完成2020年目标,劳动年龄人口平均受教育年限接近2020年目标,但是全国总人口与2020年目标有一定的差距,总和生育率低,远不及2020年目标。

从长远来看,随着国民经济不断发展,医疗水平提高,国民对教育愈加重视,出生人口性别比、人均预期寿命、劳动年龄人口平均受教育年限、常住人口城镇化率将实现2030年目标。但是当前我国我国总和生育率跌破警戒线,若要实现2030年1.8的人口总和生育率目标,国家将出台政策鼓励生育。此外,出生人口减少,人口老龄化加剧,人口增长缓慢。按照中国社科院2019年的预测,如果中国总和生育率一直保持在1.6的水平,人口负增长将提前到2027年出现,如此看来,全国总人口数量将难以实现2030年目标。

资料来源:中商产业研究院整理

三、十四五规划人口规划前瞻

近期,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议稿》)发布。《建议稿》关于人口的主要内容有:实施积极应对人口老龄化国家战略,制定人口长期发展战略,增强生育政策包容性,推进以人为核心的新型城镇化,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

资料来源:中商产业研究院整理

民政部部长李纪恒表示认为,《建议稿》坚持系统观念,从我国实现人口均衡发展最需要关注的“少子老龄化”等问题入手,提出了“十四五”时期实施积极应对人口老龄化国家战略的思路和任务。

(一)优化生育政策

目前,受多方影响,我国适龄人口生育意愿偏低,总和生育率已跌破警戒线。官方数据显示,我国出生人口数量已经连续数年下降。2016年实施全面二孩政策,我国出生人口数量回升到1786万,是2000年以来出生人口数量最高的年份。但此后的2017年和2018年又出现了连续下降,分别为1723万和1523万。2019年我国出生人口1465万人,比2018年减少58万人,人口出生率为10.48‰,是自2000年以来的最低值。

数据来源:国家统计局、中商产业研究院整理

全面两孩”政策实施四年来,政策累积效应在前两年集中释放,导致生育率呈现先升后降的现象,2018年出生人口下降幅度明显。2018年后,生育进入政策调整后的平稳期,受育龄妇女数量和结构影响,2019年出生人口略有减少。

出生人口减少,鼓励生育势在必行!《建议稿》提出优化生育政策,增强生育政策包容性,提高优生优育服务水平。据悉,近几年,计划生育政策正在悄然转变,十三届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国民法典》婚姻家庭篇删除了“实行计划生育”内容后。《河南省人口与计划生育条例》第十五条第一款修改为:“提倡一对夫妻生育两个子女。”宁夏在修改的计生条例中删除了公职人员“超生即开除”的规定。此外,专家建议十四五时期全面放开生育。国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇,在2016年接受采访时提出,2020年以后,中国可能很快实现自主生育。

(二)降低生育、养育、教育成本

《建议稿》提出发展普惠托育服务体系,降低生育、养育、教育成本。据悉,目前各国通行的鼓励生育政策,可以划分为三类:即财政支持(即对有孩子的家庭发放现金、食品券,或减免税收)、日托和教育支持(即教育补贴)、怀孕和生产期福利(比如有薪产假)。未来国家将会给予更多财政支持、日托和教育支持、怀孕和生产期福利。

财政支持方面,目前,国务院发布《个人所得税专项附加扣除暂行办法》,新设子女教育等六项专项附加扣除,也就是说纳税人获得每年1.2万元的子女教育专项扣除,为中国家长个税减负。

教育补贴方面,近几年,国家高度重视托幼事业发展,为更好实现“幼有所育”,出台《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等政策,推进学前教育普及普惠安全优质发展,具体表现为:

①扩大普惠性学前教育资源。推动各地新建改扩建公办园,鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位举办公办园,推动城镇小区配套建设幼儿园办成公办园或委托办成普惠性民办园。截至2019年,全国共有幼儿园28.1万所,比2011年增加11.4万所。普惠性幼儿园覆盖率达到76.01%。

②加大学前教育财政投入。全国学前教育财政投入从2010年的244亿元增长到2019年的2009亿元,增长了8.2倍,财政性经费占比从1.7%提高到5.0%。2020年,中央财政安排支持学前教育发展资金188.4亿元,比上年增加19.9亿元,增长11.8%。

未来教育部加大投入力度,完善政策法规,支持和引导地方增加普惠性学前教育资源供给。健全经费投入长效机制,中央财政将继续加大学前教育投入,逐步提高学前教育财政支持水平,主要用于扩大普惠性资源,补充配备教师和提高教师待遇,改善办园条件。依法加强收费价格监管,坚决抑制过高收费。

婴幼儿照护方面,国家出台《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)相关政策,增加普惠托育服务供给,依法减免税费,加快人才培养,创新开发产品,加快3岁以下婴幼儿照护服务发展。目前,河北等27个省(区、市)印发了贯彻落实《指导意见》的实施意见。截至2020年6月底,已有30个省份共4297家各类托育机构注册,收托婴幼儿规模达30余万人。

未来,国家将积极推进托育服务体系建设,增加托育服务供给,进一步贯彻落实《指导意见》,支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式,在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务,有条件的可向附近居民开放,加大对用人单位内设婴幼儿照护服务机构的支持力度。

怀孕和生产期福利方面,今年以来,多地出台了系列鼓励生育措施。比如,北京调整了生育医疗费用待遇、广东要求全面落实产假、贵州提出不得因女职工怀孕生育等予以辞退等。未来国家层面将出台政策提供更多怀孕和生产期福利。

(三)实施积极应对人口老龄化国家战略

由于人口基数大,中国老年人口的绝对数量居世界首位。据国家统计局数据,2019年全国60岁及以上人口为25388万人,占18.1%,其中,65岁及以上人口为17603万人,占12.6%。中国发展基金会发布报告预测,到2022年左右,中国65岁以上人口将占到总人口的14%。报告称,若以60岁及以上作为划定老年人口的标准,到2050年中国将有近5亿老年人。

根据相关预测,“十四五”期间,全国老年人口将突破3亿人,将从轻度老龄化迈入中度老龄化。民政部分析,5到10年后,全国第一代独生子女父母将进入中高龄,我国将迎来一波养老照护的浪潮。

数据来源:中国发展基金会、中商产业研究院整理

实施积极应对人口老龄化国家战略,事关国家发展全局,事关百姓福祉,对“十四五”和更长时期我国经济社会持续健康发展具有重大和深远的意义。

对此,《建议稿》提出实施积极应对人口老龄化国家战略,积极开发老龄人力资源,发展银发经济。推动养老事业和养老产业协同发展,健全基本养老服务体系,发展普惠型养老服务和互助性养老,支持家庭承担养老功能,培育养老新业态,构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系,健全养老服务综合监管制度。

1、挖掘老年经济消费潜力

老年人口快速增加,使得老年人消费也会迅速增长。一方面,从消费水平绝对值看,老年人消费水平高于人均消费水平。老年阶段的人均消费水平在整个生命周期中并不低,老年人均消费水平已高于全体居民人均消费水平,即老年人口的人均消费水平高于少儿和劳动力人口相加的人均消费水平。

预计2020年、2025年、2030年、2035年、2040年和2050年的老年人口总消费分别达到了7.01万亿元、11.36万亿元、18.33万亿元、26.81万亿元、36.36万亿元和61.26万亿元。未来,国家将挖掘老年人消费潜力,大力发展养老相关产业。

数据来源:中商产业研究院整理

2、发展普惠养老服务

普惠养老服务是在基本养老服务以外,面向广大老年人的、靠市场供给、由政策引导的一种服务。2019年,国家发改委会同民政部、卫健委共同制定了《城企联动普惠养老专项行动实施方案(试行)》。国家通过中央预算内投资,支持和引导城市政府系统规划建设养老服务体系;城市政府提供土地、规划、融资、财税、医养结合、人才等一揽子的政策支持包;企业按约定承担公益,提供普惠性养老服务包,向社会公开,接受监督。城市政府和企业双方签订合作协议,约定普惠性服务内容、与当地居民收入和退休金水平挂钩的价格等,扩大养老服务有效供给。

专项行动中,“医养结合”原则贯穿始终。此次支持的医养结合方式主要包括加强养老机构和医疗机构的合作、加强社区和家庭的健康管理服务、支持养老机构开展医疗服务、鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展、鼓励兴办医养结合机构等。

3、切实解决老年人运用智能技术困难

我国老龄人口数量快速增长,不少老年人不会上网、不会使用智能手机,在出行、就医、消费等日常生活中遇到不便,无法充分享受智能化服务带来的便利,老年人面临的“数字鸿沟”问题日益凸显。为进一步推动解决老年人在运用智能技术方面遇到的困难,让老年人更好共享信息化发展成果,国家出台了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》(简称《实施方案》)。

《实施方案》提出了七大重点任务:①做好突发事件应急响应状态下对老年人的服务保障。完善“健康码”管理,便利老年人通行②便利老年人日常交通出行。优化老年人打车出行服务,便利老年人乘坐公共交通。③便利老年人日常就医。提供多渠道挂号等就诊服务,优化老年人网上办理就医服务。④便利老年人日常消费。保留传统金融服务方式,提升网络消费便利化水平。⑤便利老年人文体活动。丰富老年人参加文体活动的智能化渠道。⑥便利老年人办事服务。优化“互联网+政务服务”应用,设置必要的线下办事渠道。⑦便利老年人使用智能化产品和服务应用。扩大适老化智能终端产品供给,推进互联网应用适老化改造,开展老年人智能技术教育。

(四)推进以人为核心的新型城镇化

《建议稿》提出推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动,推进城市生态修复、功能完善工程,统筹城市规划、建设、管理,合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展。深化户籍制度改革,完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策,强化基本公共服务保障,加快农业转移人口市民化。优化行政区划设置,发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。

1、有序推进户籍制度改革,使流动人口平等享受城市公共服务

目前我国已全面放开城区500万人口以下城市的落户限制,“十四五”期间,应重点推进城区人口500万以上大城市的户籍制度改革,逐步放宽对于流动人口享受本地公共服务的限制,加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。应以城市群为公共服务改革的突破点,探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度,以社会保障卡为载体建立居民服务“一卡通”,在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现“同城待遇”。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制,推动公共资源按常住人口规模配置。

2、深化农村改革,推动城乡要素平等交换、双向流动

在县域内探索扩大农村土地使用权流转范围,吸引城市要素进入乡村。合法合规推进农村建设用地平等入市,引导使用权有序退出,拓宽城市高生产力的产业发展空间,增强城乡区域发展后劲。完善城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策,对农村土地使用权退出给予合理的市场化补偿,并与城市公共服务挂钩。为农业转移人口提供就业培训、职业发展辅导,从而壮大城市人口群体,带来稳定升级的消费需求。

3、以国土空间规划为牵引,推进完善城乡区域空间治理

《建议稿》要求发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈。为此,国土空间规划要将用地指标和发展空间向人口流入区域倾斜,尽早实现土地指标和发展空间“跟人走”。人口净流入、发展较快的城市,尤其是大都市应适当增加土地指标配置;人口较快增长的地方,应增加建设用地,增加房地产供应。要以城市群为主体进行区域性国土空间规划,协调大城市和中小城市发展定位、发展空间的配置,激发大中小城市政府的发展积极性,打破行政壁垒,优化行政区划设置,推动各类要素加快形成新一轮合理配置。

城市化进程是各类经济社会活动从分散走向集聚并促进更多社会分工的过程,新型城镇化以人为核心,以都市圈、城市群为主要的空间载体,是联通需求和供给循环的枢纽,可以对“形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”产生积极作用,对促进国民经济各环节在开放环境下顺畅衔接、进而加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局意义重大。

(五)实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

《建议稿》提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制,保持财政投入力度总体稳定,接续推进脱贫地区发展。健全防止返贫监测和帮扶机制,做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作,加强扶贫项目资金资产管理和监督,推动特色产业可持续发展。健全农村社会保障和救助制度。在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县,增强其巩固脱贫成果及内生发展能力。坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制。

关注中国中西部发展、科技兴农、振兴乡村经济,让农民挑上“金扁担”、让绿水青山变金山银山,这些都是实现中华民族复兴中国梦的关键,也是彰显社会主义制度优势的闪光点。2015年11月,中央召开扶贫开发工作会议,作出打赢脱贫攻坚战的决定,对脱贫攻坚进行全面决策部署。此后,为脱贫攻坚,国家出台了一系列政策。

资料来源:中商产业研究院整理

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政突出位置,区域性整体贫困基本得到解决,脱贫攻坚成效明显。

据国家统计数据,按照每人每年2300元(2010年不变价)的农村贫困标准计算,年末农村贫困人口551万人,比上年末减少1109万人;贫困发生率0.6%,比上年下降1.1个百分点。全年贫困地区农村居民人均可支配收入11567元,比上年增长11.5%,扣除价格因素,实际增长8.0%。

数据来源:国家统计局、中商产业研究院整理

脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。要接续推进脱贫与乡村振兴有效衔接,让产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的目标早日在乡村变成现实,让脱贫群众早日迈向富裕。

十四五人口规划要把握人口发展重大趋势变化,制定长期规划,实施人口均衡发展国家战略;要引导生育水平提升并稳定在适度区间,增加劳动力供给,实现人口与经济社会、资源环境相协调。

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