一、辽中南城市群具体城市简介

辽中南城市群以沈阳、大连为中心，包括鞍山、抚顺、本溪、丹东、辽阳、营口、盘锦等城市。该地区城市高度密集、大城市所占比例最高。沈阳是东北和内蒙古东部的经济中心、交通、文化和信息中心，全国最大的综合性重工业基地。大连是东北亚地区重要的国际航运中心，东北地区最大的港口城市和对外贸易口岸，也是重要的旅游城市。

二、辽中南城市群发展现状

辽中南城市群的形成主要是产业集聚效应的驱动。即在我国东北煤、铁、石油等矿产资源蕴藏量丰富的地区,在工业化的初期和中期主要依托当地丰富的矿产资源发展重化工工业和能源工业,伴随着区域的资源开发、基础设施建设、生产设施及其配套设施的建设,同时发展上游供应性产业和下游加工性的产业以及相应的服务性产业。受规模经济内在要求的驱动,导致不同等级规模的生产相同产品或类似产品、或者生产它们的上下游产业产品的企业的集中连片布局,其结果是在集聚机制的作用下形成了一些不同性质和规模不等的城镇,即形成了一批密集分布的工业城镇,相互之间存在着一定的分工和密切的联系,这样,经过多年发展,就形成了辽中南城市群。

辽中南地区工业化起步已近70年，在工业化推动下形成了中部城市密集圈和沈大城市走廊。近年来，逐步形成了以沈阳、大连为中心，以长大、沈丹、沈山、沈吉和沈承五条交通干道为发展轴线的城镇布局体系，提高了地区城市化水平。该地区工业水平高，工业体系完善，城市化水平高，是中国重的装备制造中心。但历史欠账多，国家正在实施振兴东北老工业基地，正是为解决这一问题的。

三、辽中南城市群发展规划建议

针对辽中南城市群经济发展中面临的突出矛盾以及提出解决问题的基本思路，为进一步提升辽中南城市群的竞争力，促进辽中南城市群持续稳定发展，应在合作机制构建、一体化发展、新型城镇化建设、产城融合发展和培育新的增长极等方面采取措施。

（1）建立健全合作机制

建立沟通协调机制。建议辽中南城市群内部建立市长联席会议制度，成员由各市的市长组成，作为城市群合作发展的决策机构，定期和不定期协商解决城市群内的重大问题，积极推进交通、旅游、工业、农业、生态、科技人才、投资等方面的合作;下设若干个委员会作为政策的执行机构，定期召开会议，沟通信息，及时反映城市群内发展中面临的问题，提出解决办法。进一步培育发展和规范社会管理组织，在行业协会中引入竞争机制，允许“一业多会”，允许按产业链各环节、经营方式和服务类型设立行业协会、允许跨地域组建、合并组建和分拆组建等;同时，建立和完善委托授权机制、合作联动机制、征询机制、监督指导机制等制度措施促进行业协会的有效运转，充分发挥行业协会的桥梁纽带作用。

建立利益分配机制。建议借鉴长三角设立“合作与发展共同基金”以及欧盟设立结构基金的经验，在辽中南城市群内部设立“区域一体化发展基金”，使其成为城市援助政策的核心。设立基金的目的是支持生态环境保护、支持落后地区中小企业的发展、促进投资和改善基础设施、提供职业培训和就业帮助以及为农村地区采用农业新技术、改进农业产业结构和非农产业提供资金支持;基金的管理由区域内各城市财政部门领导组成;基金的来源按各城市GDP或财政收入的一定比例缴纳;基金的使用采用定额管理办法。

建立奖惩机制。借鉴广东省推进珠三角区域一体化的评价方法，建立跟踪评估制度，对各种一体化发展要素进行针对性的监测、检查、统计、分析、评价，提出进一步修改、发展和完善的建议：违约惩罚制度就是违约的地方政府采取减少合作项目、取消某种优惠、向社会公布评估结果或启动内部民意压力等间接措施给予一定惩罚。

（2）积极推动资源型城市转型发展

大力培育接续替代产业。对于资源储量大的资源型城市，要在条件允许的范围内发展主体资源深加工，延长产业链，大力发展接续性产业。石油工业城市重点开发石油化学工业等下游产业;煤炭工业城市建设基于清洁能源、清洁生产和循环经济技术的能源、原材料工业综合体。在搞好接续产业发展的同时，也需要未雨绸缪，尽早谋划替代产业发展。对于资源已经枯竭或接近枯竭的城市，要在及时总结转型试点经验的基础上，借鉴山西长治转型发展的成功案例，积极培育既适应市场需求和产业发展方向，又符合本地发展实际的替代产业。

进一步完善城市功能。扭转资源型城市“重生产，轻生活;重硬件，轻软件”的倾向，以提高城市社会服务功能为前提，结合棚户区改造，调整城市空间结构，进一步完善城市功能。重点要以增强经济实力为基础，以提高效率为保证，以全面创新为动力，通过在技术、体制和文化等不同层面的改革创新，打破对现有生产力发展的束缚，提升资源型城市的发展水平。重点是从产业结构、区域功能、空间结构和环境风貌等方面着手，通过产业重组、环境重整、形象重塑，完善区域性中心城市功能。

加快就业结构转型。通过项目引进、免费培训、小额贷款支持，鼓励下岗职工以自主创业实现再就业。加大就业和再就业资金投入，筹建就业扶持基金。建立下岗、失业人员创业贷款担保基金。鼓励和支持将部分失业保险金用于失业者的再就业培训，加快失业保险的政策重点由生活保障为主向就业保障为主转变，重点做好失业人员的职业培训和再就业服务。积极做好劳务输出、发展打工经济，努力创造就业机会。选择部分资源枯竭型城镇作为试点，促进劳务输出或实施部分居民的异地安置。重点要把发展职业技能培训纳入社会教育培训体系，普遍实行劳动预备制度。完善就业援助制度，强化对就业困难人员、零就业家庭的就业援助。

（3）积极稳妥推进新型城镇化

分类推进农业转移人口市民化。按照一定时序、合理的空间秩序、适当的人群分类、适宜的领域重点，分类引导、循序渐进，有序推进农业转移人口的社会身份、生活方式和服务待遇市民化。重点是全面放开建制镇和小城市的落户限制，有序放开鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、辽阳、盘锦、铁岭等城市的落户限制，合理设置沈阳、大连的落户条件，加快推进农业转移人口市民化[③]。有序放开落户限制的城市，优先解决长期在城里务工经商的举家迁徙农民工及其家属落户问题。尚不具备放开户籍的沈阳和大连，要建立流动人口居住证制度，建立与居住年限相挂钩的基本公共服务提供体系。

建立农业转移人口市民化的激励机制。建立财政转移支付同农村转移人口市民化挂钩机制，逐步加大中央和省两级财政对劳动力流入集中地区转移支付力度。推广“人地挂钩”和“增减挂钩”的双挂钩政策，科学估算人口转人地区城镇新增用地规模与人口转出地区土地整治规模，搞好城乡建设用地增减平衡。鼓励和支持各地建立年度城镇建设用地指标与年度城镇化发展速度相挂钩的机制，用地指标重点向人口集聚能力强和人口承载能力强的城市倾斜。积极探索通过统筹廉租住房、经济适用住房、棚户区改造及公共租赁住房等保障性住房政策、住房公积金等住房金融政策帮助农村转移进城人口解决住房困难。开展城市投融资试点，探索建立低成本、多元化、可持续的城市投融资机制，改善城市资产负债表。

完善农业转移人口市民化的分摊机制。按照跨市农业转移人口市民化的实际规模，遵循“增量调整、奖补并用”的原则，通过财政专项转移支付、重要设施配套指标市际调剂等方式，重点建立对跨市流入人口数量规模较大的城市政府的市民化补助，实现制度化、常态化运作。鼓励和支持人口流出大市建立与对应的流入地市政府相应的分担比例，主要承担跨区域流动部分的社会成本。建立企业分担就业培训、权益维护、社会保障和住房条件改善成本的机制，发挥其在促进农村转移人口市民化中的积极作用。明确中央财政和省级财政主要承担农村转移人口市民化中劳动技能培训、随迁子女教育等社会成本，地方政府主要承担社会保障成本、基础设施和公共服务扩建成本。

（4）促进产城融合发展

构建产城融合发展新格局。按照产业集聚、资源节约、生态环保的原则，积极推动区域产业分工和协同发展，引导企业向园区、园区向城镇集中，带动农村转移人口向城镇转移。借鉴周内其他地区发展“飞地经济”的经验，鼓励和支持沈阳、大连等城市与城市群内其他城市以“合作共建”、“净托管”等方式开展合作，共建“飞地同区”，增强城市发展的产业支撑。支持大连金普新区、沈阳浑南新区等新区从城市功能、产业结构、空间布局、基础设施和环境风貌等方面着手，完善城市功能。鼓励新区、新城率先开展服务业综合改革试点，在市场准入、管理体制和税制改革等方面先行先试。

在更大区域范围内谋划产城协同发展。加强沈阳、大连与周边小城镇市政基础设施和医疗文化体育设施对接，完善公共交通设施一体化建设，以强化中小城镇对农业转移人口的服务能力和吸纳能力，缓解大量人口迁入而导致中心城市压力过大问题。按照“研发在中心城市、制造在周边区域，孵化在中心城市、转化在周边区域”的分工思路，充分发挥沈阳、大连两大都市的高端要素集聚优势和周边区域的空间资源优势，在大都市逐步形成以服务经济为主的产业结构，在周边区域逐步形成一批工业强县、强镇和强区。本着“合作共建、利益共享”的原则，倡导建立利益分配的框架协议，支持加大都市区的资源要素整合力度。

制定支持产业园区发展的政策措施。鼓励省市下达的年度土地利用计划指标，优先保障重点园区的用地需求。支持通过城乡建设用地增减挂钩增加的建设用地指标，按规定有偿优先支持产业园区项目建设。加快研究国家经济技术开发区和省级经济技术开发区的支持政策，提高园区对产业的吸纳能力。

（5）完善生态环境保护机制

建立区域碳汇林融资机制。充分利用国际治理和全球机制、国际贸易体系所提供的绿色气候资金、全球环境基金、全球养老基金和保险机构对绿色组合的贷款来支持城市群生态建设和修复项目。以多元化手段参与CDM项目融资，针对项目自身特点开发合适的融资产品，融资形式可以是固定资产抵押、项目经营权、项目产权或CERs收益权质押、融资租赁、项目贷款资产证券化等，鼓励银行利用资源优势搭建投融资平台，承销集合债、集合信托等拓宽CDM项目融资渠道。积极争取国家林业碳汇交易试点，项目交易所得资金用于区域森林、水等生态环境维护。

合力实施跨界污染联防联控机制。辽中南城市群应将辽河、浑河、太子河等跨界河流水污染防控作为环境保护工作的重点，纳入各自辖区环境保护规划，采取有力措施切实加强辖区内污染防控工作，建立相关流域保护和污染防控长效机制，努力控制和减少流域水环境污染影响。对各自辖区内影响跨界流域水环境的工业、生活、农业污染源加强排查和监控，大力整治环境安全隐患，坚决查处环境违法行为，积极防范突发环境事情和污染纠纷。协同推进水环境质量监控网建设，确定了跨界流域监测断面、监测项目、监测频次、监测方法，互相通报跨界断面水质监测数据。推动空气质量数据联网，加快城市群内各城市大气自动监测数据共享，按照国家新修订的《环境空气质量标准》实时发布空气质量监测数据。加快建立抚顺饮用水源区生态补偿机制、沈阳东部生态功能保护区生态补偿机制、棋盘山生态补偿机制和浑河、辽河流域生态补偿机制。