中商产业研究院2017-01-09
一、工作成效与存在的问题
（一）“十二五”取得的成效。
“十二五”期间，特种设备领域集全系统之力，全面开展了燃煤锅炉节能减排攻坚战，在法规标准体系建设、机制创新、监督管理、能力提升、对外合作等方面取得了显著的进展，初步建立了适合我国国情的高耗能特种设备节能监管模式，工业锅炉平均热效率在2010年的基础上提升了5个百分点。
法规标准体系进一步完善。初步建立起了以《节约能源法》、《特种设备安全监察条例》为法律依据，以《高耗能特种设备节能监督管理办法》为工作要求，以《锅炉节能技术监管规程》等节能技术规范和相关标准为工作基础的高耗能特种设备节能法规标准体系。
机制创新取得突破。一是依托现有较为完善的高耗能特种设备安全监察机制，通过逐步增加节能监管相关工作内容，初步建立起了安全监察与节能监管相结合的新的工作机制。二是通过会同国家发展改革委、环保部、工信部等六部委联合印发《燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案》，初步建立了质检、发改、环保、工信等各部门分工协作、共同推进的锅炉节能环保部门联动机制。三是配合《大气污染防治法》的制定，在构建安全、节能、环保三位一体的监管体系方面进行了有益探索。
监督管理成效显著。依法实施了锅炉设计文件节能审查、锅炉定型产品能效测试和在用工业锅炉定期能效测试三项基本制度，加强了对锅炉制造企业、使用单位和相关技术机构特种设备节能标准执行情况的监督检查。“十二五”以来，锅炉设计文件节能审查工作得到全面推进，完成了5000多个锅炉型号的定型产品能效测试、2万余台在用锅炉定期能效测试。实施燃煤锅炉节能减排攻坚战，完成5000余台10t/h以上燃煤工业锅炉的能效普查工作，能效普查工作纳入国务院节能目标责任评价考核指标体系。
能力建设稳步推进。利用中央财政、国外技术援助等资金，“十二五”以来，累计支持特种设备节能环保项目60多个，投入资金近11个亿，取得了一系列研究成果，为锅炉基础研究、能效提升、污染物减排等提供了必要的技术支撑，科研水平得到了显著提升。组织开展了锅炉节能减排专项培训，其中总局直接组织培训锅炉运行人员培训教师、监察人员和能效测试人员近800人，各地累计培训锅炉运行人员7.3万人次、监察人员1.2万人次、能效测试人员1400人次。支持各地特种设备检验检测机构及其他技术机构提高特种设备节能服务能力，覆盖全国各省区市的锅炉节能技术服务体系初步建立。
锅炉能效提升成效显著。组织各地特种设备检验检测机构及相关研究机构在高能耗特种设备的能耗指标体系、能效测试方法和装备、先进节能技术等领域开展研究。公布了2批特种设备节能技术和产品推广目录，并联合国家发展改革委联合发布了《高效节能锅炉推广目录》（第一批）。通过总结标杆锅炉房建设经验，大力推进锅炉系统节能环保标准化管理，建成120个锅炉系统安全节能标准化管理达标示范项目。2015年，工业锅炉平均热效率在2010年的基础上提高了5个百分点。
国际交流合作深入开展。一是成功申请了全球环境基金（GEF）《工业供热系统和高耗能设备能效促进》项目，将进一步完善特种设备节能法规标准体系，提升实验室及相关人员和机构的节能服务能力，建设示范工程。二是与美国能源部决定就中国锅炉系统自愿性能效标准开展合作研究，被列为第七轮中美战略与经济对话成果之一。
（二）现状和问题。
截至2015年底，全国特种设备总量达1100.13万台，其中锅炉57.92万台、电梯425.96万台、换热压力容器约110万台，高能耗特种设备约占总数量的54%。“十二五”期间行业及相关主管部门根据国家《节能中长期专项规划》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《特种设备安全中长期发展战略纲要》等文件，在推动高能耗特种设备的节能减排方面取得了显著成效，但是仍存在一些薄弱环节，节能减排空间较大。
1.节能减排技术水平有待提高。
目前我国特种设备的整体能效与国际先进水平相比，仍有较大提升空间。据抽样调查数据，目前我国燃煤工业锅炉运行平均效率约为70%，比国际先进水平低10%左右，具有约7000万吨标准煤/年的节能潜力；节能电梯约占电梯总量的30%，运行时间超过10年的老旧电梯共有40万台，老旧电梯能耗普遍偏高，安全状况较差，需尽快进行更换；高效换热器仅占换热压力容器总数量10%不到，换热效率低，装置运行能耗偏高，能源浪费严重。同时，装备制造企业规模普遍不大，且受经济下滑影响，科研投入不足，产品缺乏创新，同质化现象严重，国际市场竞争力不足。特种设备尤其是燃煤工业锅炉的仪表配备率普遍偏低，自动化控制水平不高，而由于传统管理体制的影响，企业管理层普遍对节能管理的重视程度不够，司炉人员流动性大，缺少系统的培训，导致工业锅炉整体经济运行水平偏低。
2.监督管理机制需要进一步创新。
2015年颁布的《大气污染防治法》明确规定，质量监督部门会同环境保护主管部门对锅炉生产、进口、销售和使用环节执行环境保护标准或者要求的情况进行监督检查，赋予质检部门锅炉环保监管的重要职责。为适应这一新要求，质检部门需在安全监察和节能监管相结合的基础上，进一步构建安全、节能、环保三位一体的锅炉监管体系。另外，电梯、换热压力容器的节能监管工作基础极为薄弱，尚未有效开展，需借鉴锅炉节能监管的成功经验加快推进。同时，特种设备节能领域政策支持不够，特别是推广高效锅炉、实施节能改造等方面的支持政策覆盖面不够，需要进一步加强部门联动，将监督管理与政策支持相结合，形成激励约束机制，增强高耗能特种设备节能减排的内生动力。
3.法规标准体系有待完善。
目前，高耗能特种设备节能环保相关法规标准体系还不够健全。在安全技术规范层面，特种设备安全节能环保的要求尚未有机结合，在一定程度上阻碍了监管效能提高；在标准层面，相关标准化技术委员会在特种设备节能标准方面工作滞后，协调难度大，亟需成立专门的特种设备节能标准化技术委员会，加快推进相关标准的制修订工作。特别是新的《大气污染防治法》赋予了质检部门锅炉环保监督检查的职责，需要在相应的规范标准中增加环保要求。电梯和换热压力容器尚无节能技术规范和相关能效标准，节能评价体系尚属空白。
4.监管和服务能力仍需加强。
特种设备监管和服务能力存在明显不足。从主观上来说，各级监察机构和相关技术机构对特种设备节能环保工作重视不够，投入不足。从客观上来说，一方面安全工作压力大，各地难以在节能环保方面投入更多的资源；另一方面，特种设备节能环保工作具有自身特点，有特殊的技术要求，对特种设备安全监察和检验队伍来说，具有一定的工作难度，需要补齐人员和能力短板。信息化建设滞后，特种设备安全、节能、环保的相关数据尚未有效整合，部门间信息共享机制尚未形成。在质检系统内部，标准、计量、法规、质量、执法等部门的配合力度需进一步提高。对特种设备节能服务机构鼓励培育不够，节能服务发展滞后，节能咨询、设计、评估、检测、审计、认证、运营管理和节能技术、产品推广领域的技术服务体系还不够完善，不利于发挥市场对资源配置的决定性作用。
二、指导思想、基本原则以及目标
（一）指导思想。
牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以提升高耗能特种设备能源利用效率、降低大气污染物排放为核心，创新工作机制，完善法规标准，实施科学监管，倡导节约文化，实现特种设备安全性、经济性和环保性的协调统一，促进经济社会可持续发展。
（二）基本原则。
企业主体与政府引导原则。高耗能特种设备节能工作涉及各行各业，需要使用单位、制造企业、中介机构和政府的共同努力。使用单位是节能的主体，要加强节能管理、实施绩效考核，依法履行节能责任；制造企业要加大技术研发投入，积极引进和开发先进节能技术，提高产品能效水平；中介机构要发挥政府和企业、企业和企业之间的桥梁和纽带作用；政府通过制定法规、政策和标准，引导、规范高耗能特种设备节能工作，为使用单位和制造企业提供服务。
依法管理与激励并重原则。从供应侧改革着手，加强设计文件节能审查、定型产品能效测试、定期能效测试等制度的执行力度，发布高耗能特种设备高效产品推广目录，辅以政策支持，从源头提高高耗能设备能效水平。在严格执法的前提下，通过政策激励和信息引导，加快推进高耗能低效特种设备的节能改造工作，有效提升高耗能特种设备整体能效水平。
安全、节能、环保三位一体原则。特种设备与人民群众的生活息息相关，特种设备的管理首先要与广大人民群众日益增长的安全和对高质量生存环境需求相适应。要充分发挥国家安全节能环保各相关方作用，发挥各部门管理优势，形成部门合力，建立安全为基、节能为标、环保为果，安全监察、节能监管、环保监测三位一体的高耗能特种设备监管体系。
（三）目标。
到2020年，高耗能特种设备节能减排工作取得较大进展，具体为：
——构建锅炉安全、节能、环保三位一体的监管体系，电梯、换热压力容器节能工作有效开展，多部门联动的工作机制基本形成。
——进一步完善特种设备节能环保法规标准体系，科学调整锅炉能效指标，促进锅炉的产品结构优化调整，提高锅炉整体能效水平，初步建立电梯、典型换热压力容器能效评价方法和指标。
——继续实施燃煤锅炉节能减排攻坚战，全力推进燃煤锅炉节能环保综合提升，使工业锅炉实际运行效率在“十二五”末的基础上提高5个百分点以上，形成4000万吨标准煤/年的节能能力，大幅降低工业锅炉大气污染物排放量。
三、主要任务
（一）完善法规标准。
在《特种设备安全法》、《节约能源法》和《大气污染防治法》框架下，会同有关部门加快研究制定《锅炉节能环保监督管理办法》，明确锅炉生产、经营、使用等全过程节能环保基本要求，协调部门分工，强化监督检查，确保锅炉节能环保监管工作有效落实。
研究建立特种设备节能环保法规标准体系框架，明确进度目标要求。成立专门的特种设备节能标准化技术委员会或分技术委员会，调研地方、行业标准制修订情况，强化标准制修订工作。加快修订《锅炉节能技术监督管理规程》，科学调整锅炉能效指标，提高燃煤、燃气锅炉热效率指标，补充生物质、煤粉、水煤浆等锅炉热效率指标，增加锅炉大气污染物初始排放指标要求。制定电梯、换热压力容器能效评价方法和指标。在涉及制造许可、使用登记、设计文件鉴定、制造监督检验和安装监督检验等方面的技术规范中，补充完善节能环保的内容和要求，构建特种设备安全、节能、环保三位一体的工作机制。
（二）强化能力建设。
推动特种设备检验检测机构及其他技术机构在特种设备节能环保领域的服务能力建设，加大技术装备研发投入力度，争取财政支持，以科技手段提升特种设备节能环保检测能力。加强信息化建设，建设覆盖特种设备安全、节能、环保等信息的综合监测平台，开展节能环保在线监测试点，推动建立特种设备节能技术服务平台和科技支撑平台。
加强锅炉运行管理人员和操作人员节能减排知识培训。制定培训大纲，编制锅炉节能减排培训教材、制作锅炉节能减排网络培训视频，对锅炉操作培训教师、锅炉监察人员、锅炉能效测试技术骨干、锅炉操作人员等开展节能减排专项培训。“十三五”期间，每年至少培训100名锅炉节能减排知识授课师资、300名锅炉监察人员、300名锅炉能效测试人员，并完成全部10吨/时及以上燃煤工业锅炉的操作人员节能减排知识和技能培训。
（三）加强监督检查。
对制造企业、使用单位、测试机构等在各个环节的标准执行情况加强监督检查。落实对制造企业锅炉设计文件的节能审查和锅炉定型产品能效测试制度，从源头上强化节能管理。完成锅炉能效普查工作，强化普查数据的应用。全面落实在用锅炉定期能效测试制度，开展能效在线监测试点。强化锅炉节能环保改造效果评价，对利用财政资金实施节能环保改造的锅炉系统开展实行时候评价制度，建立评价结果与资金补贴相关联的项目管理制度。加强对能效测试机构的监督管理，继续开展锅炉能效测试报告年度抽查和测试机构能力验证，研究建立能效测试机构评价机制。加大与质监系统内部标准、计量、法规、质量、执法等部门的协调力度，形成监管合力。
（四）实施重点工程。
燃煤锅炉节能环保综合提升工程。按预定计划稳步推进燃煤锅炉节能减排攻坚战，完成或超额完成锅炉节能环保普查工作，依托原有锅炉数据平台，建设覆盖安全、节能、环保信息的数据平台。继续推进锅炉系统安全节能标准化管理示范工作，全面提高锅炉系统运行效率。配合相关部门加快推广高效锅炉、加速淘汰落后锅炉、实施锅炉节能改造。鼓励锅炉使用单位充分运用锅炉自动控制系统、主辅机匹配优化及变频控制、燃烧优化、低温烟气余热回收、改善水质及冷凝水回收利用等节能技术，选用先进适用环保技术装备，有效提高燃煤锅炉的节能环保水平。“十三五”期间淘汰小型、低效及老旧锅炉20万蒸吨以上，推广30万蒸吨高效锅炉，推动30万蒸吨低效锅炉改造，使工业锅炉实际运行效率在“十二五”末的基础上提高5个百分点以上。
电梯、换热压力容器、起重机械能效提升计划。依托全球环境基金（GEF）援助的工业供热系统和高耗能设备能效促进项目，开展工业锅炉及换热压力容器系统能源利用效率评估和优化工作试点。加大高效换热器推广力度，提升热交换系统能源利用效率。开展电梯能效测试与评价，在确保安全的前提下，鼓励永磁同步电机、变频调速、能量反馈等节能技术在电梯系统的集成应用，制定老旧电梯安全节能改造计划，实施工程试点。探索起重机械能效评估方法，在起重机械领域加大能量反馈、变频调节等节能技术的推广力度，研究制定起重机械能效提升计划。
（五）加强国际交流与合作。
加强特种设备节能环保政策法规标准的国际交流，引进先进技术和管理经验。继续开展中美锅炉能效标准合作，深化中美战略和经济对话成果。实施全球环境基金工业供热系统和高耗能设备能效促进项目，建立并完善我国高耗能特种设备节能法规标准框架；建设具有先进测试、研究及开发能力的国家试验中心，培养高耗能特种设备能效测试与研究队伍；开展高耗能特种设备节能，培养锅炉领域和换热压力容器领域能效国际级专家，建设专业人才队伍。
四、保障措施
（一）加强组织领导。
各级质监部门要加强对高耗能特种设备节能减排工作的领导，根据规划提出的目标和主要任务，编制本地区的实施方案，提出明确的目标、任务和完成的时间节点，全面推进规划的实施。继续加强与发展改革和环境保护等部门的沟通与协调，加强联动，形成合力，构建安全、节能、环保三位一体的特种设备监管体系，提高监管效能。
（二）深化理论研究。
牢固树立战略思维、系统思想，加强高耗能特种设备节能减排理论研究，支持和指导实际工作。分析特种设备节能环保监管对经济社会发展的贡献，评估监管制度的实施效果，为进一步完善监管提供依据。密切跟踪国家节能减排整体部署和最新动向，力争在重大政策、工程、行动等方面体现特种设备的内容。加强与重要国家、地区节能管理部门和国际组织的交流、合作，积极借鉴学习国外先进经验。
（三）创新工作机制。
加强地方质检系统与上级主管部门及其它相关部门的沟通协调，积极争取中央和地方政府支持，在相关立法、配套政策、财政资金、人力资源等方面给予优惠政策，推动相关工作落实。加强信息公开和信息数据的开发利用，适时公布特种设备能效信息，与发改、环保部门实现信息共享，加强部门联动，建立和完善安全、节能、环保三位一体的特种设备监督管理体系。统筹质检系统中计量、特设等部门以及发改、环保领域激励约束政策，构建部门联动、内部互动的特种设备节能环保推进机制。
（四）确保资源投入。
各地要加大特种设备节能环保工作投入，根据七部委文件确定的事权，积极争取各级财政资金支持，加大财政资金引导力度，完善高能效特种设备改造、更换的补贴机制，对于开展培训及配煤供应系统试点争取必要的财政支持。明确利益主体，积极引导社会资金进入，推动形成企业主动、政府推动、典型带动的工作格局。
（五）加大宣传力度。
定期发布锅炉能效状况白皮书，普及特种设备节能减排知识，做好节能减排宣传工作，培养特种设备生产及使用企业的节能减排意识。加强对企业和节能监察人员的节能减排宣传教育力度，强化节能减排意识。
